Affitti brevi, quando la proporzionalità diventa un numero
Redazione Acadomushousemade4 settembre 2026
Il 9 settembre Dan Jørgensen e Teresa Ribera presentano l'Affordable Housing Act, il regolamento che discende dal Piano europeo per l'edilizia abitativa accessibile del dicembre 2025. La bozza in circolazione, ottenuta sia dal Corriere della Sera sia da Euractiv, è la versione predisposta per la consultazione fra i servizi della Commissione: un documento destinato a cambiare ancora, e che dopo la presentazione dovrà attraversare Parlamento e Consiglio. La data di applicazione è lasciata in bianco. Le stime di settore collocano l'adozione definitiva non prima del 2028.
La lettura corrente è che Bruxelles apra ai Comuni la possibilità di limitare gli affitti turistici. È una lettura imprecisa, perché quella possibilità esiste da sei anni. Con la sentenza del 22 settembre 2020 sulle cause riunite C-724/18 e C-727/18, la Grande Sezione della Corte di giustizia ha stabilito che la locazione breve e ripetuta di alloggi arredati a clientela di passaggio può essere assoggettata a un regime di autorizzazione, quando l'obiettivo è contrastare la penuria di abitazioni destinate alla locazione di lunga durata e la misura è proporzionata. In Italia la Corte costituzionale, con la sentenza n. 186 del dicembre 2025, ha respinto le censure alla legge della Regione Toscana sul turismo affermando un principio più netto di quanto la cronaca abbia riportato: la destinazione di un immobile residenziale a locazione turistica non costituisce elemento essenziale del diritto di proprietà, e l'uso turistico-ricettivo giustifica una destinazione urbanistica distinta da quella residenziale.
Il potere, dunque, c'era. Quello che il regolamento europeo cambia è il modo in cui viene esercitato e difeso. Oggi un'ordinanza restrittiva vive nella proporzionalità valutata caso per caso dal giudice, ed è per questo che il contenzioso amministrativo sul tema è diventato così fitto. Il regolamento sostituisce quella valutazione con un test predeterminato. Secondo l'articolo 6 della bozza, un'area può essere dichiarata sotto stress abitativo quando ricorrono contemporaneamente tre condizioni: il prezzo medio di vendita delle abitazioni pari ad almeno otto volte il reddito disponibile mediano dei residenti, un rapporto prezzi-redditi in crescita rispetto al decennio precedente, e una prospettiva che non lasci prevedere miglioramenti nei tre anni successivi. La soglia di otto è modificabile dalla Commissione con atto delegato, cioè senza tornare davanti a Parlamento e Consiglio.
Superato il test, l'amministrazione deve compiere un secondo passaggio, e qui sta il vincolo più stringente: dimostrare con dati verificabili che le locazioni brevi abbiano prodotto un effetto negativo sulla disponibilità o sull'accessibilità delle abitazioni per almeno i tre anni precedenti. Le misure vanno calibrate sulle attività che per dimensione, frequenza o carattere commerciale hanno maggiore probabilità di sottrarre immobili al mercato residenziale, il perimetro territoriale deve restare limitato allo stretto necessario, l'affitto della propria abitazione principale non può essere toccato e nessuna restrizione può discriminare per nazionalità. La seconda parte del regolamento estende lo stesso impianto all'acquisto e all'uso di immobili non destinati a residenza principale, dove il testo suggerisce di considerare tetti quantitativi, salvaguardie per le situazioni esistenti e incentivi fiscali prima di arrivare a divieti. Le decisioni vanno pubblicate insieme alle analisi che le fondano, riesaminate almeno ogni cinque anni e ritirate quando non più necessarie. Proprietari e imprese possono impugnare tanto le restrizioni quanto i dati usati per giustificarle.
È a questo punto che il meccanismo incontra il proprio problema. Il regolamento europeo che rende disponibili in forma armonizzata i dati sugli affitti brevi è il 2024/1028, adottato nell'aprile 2024 ed entrato in piena applicazione il 20 maggio 2026: obbliga le piattaforme a verificare i numeri di registrazione degli host e a trasmettere le informazioni alle autorità. Sono passati tre mesi e mezzo. La prova che l'Affordable Housing Act richiede copre tre anni. I due anni e nove mesi mancanti dovranno essere ricostruiti con fonti nazionali e locali disomogenee, in un contesto in cui la banca dati europea richiamata fra le possibili fonti si ferma al livello NUTS 3, che in Italia corrisponde grosso modo alle province, mentre il regolamento chiede perimetri di quartiere. C'è uno scarto di un ordine di grandezza fra la risoluzione geografica richiesta e quella disponibile. La conseguenza pratica è che nei prossimi anni le controversie si decideranno sulla qualità dell'infrastruttura statistica delle amministrazioni più che sul merito delle politiche. È l'obiezione che hanno sollevato, per strade diverse, sia l'Associazione italiana gestori affitti brevi sia la CCIA Europe, la lobby tecnologica che annovera Airbnb fra i propri membri e che il 2 settembre ha scritto alla Commissione chiedendo di attendere i dati del 2024/1028 prima di legiferare.
Sui numeri che alimentano il dibattito conviene essere precisi, perché circolano in versioni sbagliate. La cifra ricorrente delle case vuote italiane, 9,6 milioni, è corretta e viene dal Censimento permanente Istat: 9,58 milioni di abitazioni non occupate su 35,27 milioni censite, pari al 27,2 per cento dello stock, contro il 7,8 per cento francese e il 4,4 tedesco. Il dato viene però spesso rapportato a un patrimonio di 25 milioni di abitazioni, che è il numero delle case occupate da residenti e non del totale: l'operazione porta il tasso di sfitto al 38 per cento e sopravvaluta il fenomeno di dieci punti. Serve inoltre una disaggregazione che nessuna delle parti in causa ha interesse a fare, perché nel 2023 le aree rurali contavano 3,65 milioni di abitazioni non occupate, il 45 per cento del patrimonio locale. Gran parte dello sfitto italiano si trova dove la domanda abitativa non esiste, il che indebolisce l'argomento di chi propone di recuperare le case vuote come alternativa alle restrizioni, e indebolisce con la stessa forza chi ritiene che limitare le locazioni turistiche basti a riequilibrare il mercato. Sul versante opposto, il 93 per cento di crescita delle attività di affitto breve fra il 2018 e il 2024 misurato dalla Commissione è un aggregato europeo privo di articolazione territoriale, e come tale non dice nulla su nessuna singola città.
La stessa Commissione riconosce nella bozza che le restrizioni alle locazioni brevi non affrontano le cause strutturali della carenza abitativa, e indica come nodi reali i costi di costruzione, la scarsità di terreni edificabili, la lentezza dei procedimenti autorizzativi e il patrimonio inutilizzato. Coerentemente, il testo raccomanda di accompagnare le limitazioni con misure sull'offerta. Nell'articolato, però, il tasso di immobili sfitti non compare fra le condizioni che un'amministrazione deve verificare prima di intervenire. Una norma che individua la causa principale nell'offerta e poi non chiede di misurarla prima di limitare un segmento marginale dello stock è una norma progettata per essere superabile, e questa è una scelta politica sulla distribuzione dei costi dell'aggiustamento, non un difetto di tecnica legislativa.
Resta il paradosso più difficile da sciogliere, che è tutto italiano e riguarda quale livello di governo debba decidere. Mentre Bruxelles prepara uno strumento pensato per rendere le restrizioni comunali difendibili davanti a un giudice, e mentre la Corte costituzionale conferma alla Toscana la competenza a regolare la materia attraverso l'urbanistica, il Governo ha impugnato davanti alla Consulta la legge dell'Emilia-Romagna che introduce la destinazione d'uso "locazione breve", contestandone gli articoli 4 e 5. Il ricorso è pendente. Le tre direzioni non coincidono, e la domanda che il regolamento europeo lascia aperta non è se sarà possibile limitare gli affitti brevi, ma chi avrà i dati per farlo e chi avrà il titolo per deciderlo.
Che cosa cambia davvero con l'Affordable Housing Act rispetto a oggi? Non introduce un potere nuovo, perché i Comuni possono già subordinare le locazioni brevi ad autorizzazione dal 2020 in forza della giurisprudenza europea. Sostituisce la valutazione di proporzionalità caso per caso con un test numerico predeterminato, rendendo le restrizioni più difficili da impugnare quando i criteri sono rispettati.
Quando un'area può essere dichiarata sotto stress abitativo? Quando ricorrono insieme tre condizioni previste dall'articolo 6 della bozza: prezzo medio delle abitazioni pari ad almeno otto volte il reddito disponibile mediano dei residenti, rapporto prezzi-redditi in crescita rispetto ai dieci anni precedenti, assenza di prospettive di miglioramento nel triennio successivo. La soglia di otto è modificabile dalla Commissione con atto delegato.
L'affitto breve della propria abitazione principale può essere vietato? No. La bozza esclude espressamente dalle restrizioni le locazioni brevi effettuate dal proprietario nella casa in cui risiede abitualmente, sul presupposto che questa attività non sottragga stabilmente immobili al mercato delle locazioni di lunga durata. Si tratta di una garanzia minima: gli Stati e i Comuni possono esentare altre categorie, non ridurre questa.
Il regolamento vieta la vendita di seconde case nelle aree critiche? No. Il testo non impedisce a un proprietario di cedere il proprio immobile. Consente alle autorità di introdurre condizioni sull'acquisto o sull'uso di case non destinate a residenza principale, con lo stesso onere probatorio triennale e con l'indicazione di preferire tetti quantitativi, deroghe e incentivi fiscali ai divieti assoluti. Nessuna misura può discriminare in base alla nazionalità.
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Fonti: Commissione europea (Piano europeo per l'edilizia abitativa accessibile, dicembre 2025); Corte di giustizia dell'Unione europea (Grande Sezione, cause riunite C-724/18 e C-727/18, 22 settembre 2020); Corte costituzionale (sentenza n. 186 del 2025); Regolamento (UE) 2024/1028 sulla raccolta e condivisione dei dati relativi ai servizi di locazione breve; Istat (Censimento permanente della popolazione e delle abitazioni); Euractiv (bozza dell'Affordable Housing Act); Corriere della Sera (ricostruzione dell'articolato); Aigab (stime di settore).
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